作者：徐振强    转自网络

近年来，智慧城市战略作为世界多数国家城市建设的主导方向和核心策略，已经在世界各国、各地区广泛实施。智慧城市作为中国城市转型升级、提质增效的必由之路，成为中国协同与融合新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化和绿色化的有效载体。所以，其建设程度的高低，直接关系到中国城市文明的延续。

2018年，狭义智慧城市项目总投资约3100亿元（以277个国家智慧城市试点为统计口径），年均投资增速稳定在24%以上，在城市大脑、5G和公共服务改革等激励下，去年增幅接近31%，较经济形势和宏观经济指标来看，总体乐观。“十三五”期间，智慧城市的市场规模约为2.3-4.1万亿元。

一、中国智慧城市发展中的6大问题

综观中国智慧城市实践，智慧城市发展总体上面临着理论支撑不足、体制机制不顺、技术应用跨界水平不强、顶层设计与规划方法创新不足、政策法规培育尚弱、投融资渠道狭窄等8大矛盾和问题。

1.理论探索与支撑不足，制约中国特色智慧城市模式创新

智慧城市研究作为新兴前沿交叉领域，目前缺乏多学科的集成创新支撑，尚未形成中国特色的智慧城市学科方向。另外，城市作为复杂的巨系统，现代城市理论与方法基本未在智慧城市顶层设计当中予以体现，而理论构建直接关系到智慧城市推进的方式和方法。中国的智慧城市与国外相比有显著差异，其推进力度和投入水平远高于国外，但实践效果总体上显著弱于国际先进水平。在中国深度城镇化时期，新城因总量较大而建设节奏趋于调整；城市新城代谢总体进入“保养”阶段，城市发展驱动力构成和力度与“十二五”显著不同，城镇化率已在平台阶段增长，超大和特大城市数量、人口快速增加；中小城市资源要素配置压力加大，乡镇在特色小镇等政策驱动下，呈现投资建设的窗口期；农村总体宜居、绿色等特点，形成特定人口的回流。

在这种形势下，由于智慧城市建设：（1）需要在把握新阶段城市规律的同时，适应产业变化，即坚持产城融合；（2）城市作为系统论下的多主体组成，智慧化的努力就是逐步实现多主体新型时空间位置的科学组织布局，促进并加速关键要素的联系、交互、响应和反馈，即空间生态自组织体系的形成；（3）作为应用指向的城市主题创新，在形成有效组织的基础上，必须导出衍生效应的发挥，跨行业领域多主体间的协同并产生增量经济，即协同经济。因此，产城融合基础上的空间生态自组织与协同经济，能够为现阶段智慧城市理论探索提供支撑。

2.体制机制不顺，制约顶层设计科学性与实施效能

2016年新型智慧城市试点政策的提出，使智慧城市建设牵头部门的变化产生不确定性，总体呈现出复杂性：（1）上位多头。国家多个有关部委分别就智慧城市同步推进。（2）各级交叉。国家部委与省级牵头部门、省级牵头部门与市级牵头部门存在交叉的现象。（3）三级纺锤形多元。从国家—省—市，牵头部门呈现较多—一般—丰富的特征，全国范围内，牵头智慧城市建设的主体单位至少有7类。上述复杂性造成了以下不利影响：（1）对智慧城市工作导向、依据、统筹、协调和实施等产生影响。（2）在开展智慧城市顶层设计时，容易局限于局部，如将智慧城市认为只是工业化和信息化的融合。（3）智慧城市建设中涉及多个部门主体，存在统筹调度难、执行效率低下和抓手力度不够等情况。（4）智慧办自成体系和系统引领性工作比重较低，工作重心多集中在实施、检查，特色、专业化创新引领相对欠缺。

3.规模化基础建设与技术跨界应用的协调、同步水平不强

中国智慧城市建设在基础性设施方面投入显著，云计算中心、运营中心、数据库、公共信息平台、市民网和市民卡等作为标配型软硬件被规模化应用。但是存在以下问题：（1）技术和产能驱动显著，市民沟通参与不够，部分关联性不强的建设项目也被纳入。（2）信息化设施更新年限较短、信息公开大数据沉淀逐步实施、服务于城市治理的有效技术应用单一、机械。（3）智慧城市基础建设软硬件与技术跨界应用协调互动性、同步水平不强，形成智慧城市发展困局。与城市政府推进的基础设施建设相比，社会驱动的建设应用成效则更为显著、同步水平较高，如共享汽车、共享单车、共享货车（智慧交通）；二手房租售平台（智慧房管）；PM2.5的监测APP（智慧环保）；电子商务互联网平台（智慧网购）；以微信为代表的社会网络服务（智慧社会）等。

4.顶层设计与规划方法创新不足，存在贡献有限等问题

作为推进智慧城市的核心依据——顶层设计，在编制思想、技术路线和实施内容等方面，不能因地制宜、因城施策，存在与城市发展战略实质性结合不紧密、对城市的宏观政策响应不足、贡献有限等问题。智慧城市规划与信息化规划高度交织、智慧化与信息化严重交叉，甚至混淆。在规划方法上，基本以信息化为主体框架，城市空间思考和产业动态响应有限，导致规划编制时序性更新和可持续性不强。

5.法治化路径尚在探索阶段，行政监管与法律约束不强

中国已有杭州、银川和济宁3个城市围绕智慧城市建设颁布条例，促进了智慧城市的法治化进程，明确了智慧城市体制、机制、规划编制、实施和财政资金安排等事项，特别是确定了智慧城市规划的直接上位规划依据、编制主体、执行效力等。与杭州、银川和济宁相比，国内其他城市智慧化建设的行政监管与法律约束尚缺乏法治依据，存在行政协调不畅通、规划编制内容重复、时序不科学和执行缺少监管等问题。

6.财政支持有力，但PPP缺少广泛可运营模式

智慧城市PPP设计存在的突出问题是：（1）智慧城市阶段性顶层设计与时序性更新完善思维吻合度不够，目标设定存在挑战。（2）数据开放共享力度、信息整合水平、标准化或接口互通等和智慧应用设计的需求不配合。（3）企业间项目博弈和现行的招投标政策，影响项目在创新、适用等维度的思考与设计，易引导为传统的商业竞争。（4）可运营属性较低。数据可获取性、城市各行政单位的协作性、基础性平台的可操作性、刚性应用端的人性化设计等均创新力度不强。（5）政企间收益测算与分配存在计量、实施的复杂性，特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）退出机制、监督监管等缺乏规范性引导。

二、回顾智慧城市十年历程，唯有高质量才有存在必要

2012年以来，我国智慧城市试点全面启动，有效激发了地方各级政府在城市治理中实施智慧城市策略的主动性，基于信息和通信，将解决信息烟囱与孤岛、应用以物联网、云计算等为代表的新兴技术、信息惠民、发展大数据和数字经济等，作为推进智慧城市的主要依据，并形成了平台、云、网和中心等标志性配置。所有国家部委都结合自身职能积极开展智慧领域的规划、实施。北京、上海、重庆、深圳、武汉、贵阳、银川和唐山等地的成效和经验得到美国、新加坡、日本、欧盟、一带一路和金砖国家等的高度关注，以乌镇为代表的智慧小镇推动智慧向城镇全面丰富。

与此同时，在全国31省份机构改革方案中，贵州、重庆、福建、广东、吉林、广西等8省份方案均明确提出组建专门机构，19个省市成立大数据局,负责人工智能、云计算、大数据管理、信息化、智慧城市建设等方面工作，智慧城市步伐加快。高校或校企联合方式，设置的人工智能学院（研究院）总数超过40个。当前，智慧城市取得可圈可点的成绩，主要来源于有效的政府决策力度和总集成单位的整合能力。

2018年国务院政府工作报告首次提出“高质量发展”，明确中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。现实中，存在行业发奖过多过泛的不良现象，需要凝练有品质，含金量高和行业内部认可的口碑型高质量实践，并将高质量实践转为化有营养可借鉴的案例，兼顾城市规模、形态、行政层级、区位、经济社会发展条件和应用场景的多样化等。

三、革新ICT城市大脑思维，主动服务稳增长核心指标

在“经济出现新的下行压力”的背景下，行业应抓紧从让政府“消费”智慧城市，转变为为政府经济造血，进而促进就业。当前中国经济正处于转型升级的关键阶段。大数据、云计算等前沿技术和分享经济的蓬勃发展，有利于发展新经济、培育新动能。信息与通讯技术（Information Communication Technology，ICT）是推动信息化社会、智慧城市和数据经济的关键性动力。

政府工作报告提出，要“壮大数字经济”。当前的数字经济尚处于初级阶段，具有粗放性，智慧城市建设应催生出智慧经济，成为数字经济的优质形态。即，信息基础设施、公共基础设施和城市基础设施“三基”融合改造和建设，构建智慧城市基础设施体系，有效整合资源和公共品，降低城市运营成本。打造智慧城市创新平台群，扶持智慧经济与三次产业，特别是第三产业的高度融合，快速将“互联网+”、物联网和大数据等与现代服务业的有机衔接和跨界创新。

通过发展智慧经济，促进地方传统产业升级和新兴产业落地。标准化建设智慧城市产业园，多元化设计园区智慧产业和生态圈建设。通过有效的行政引导激励跨界创新，催生新的现代服务业、创新传统产业服务链。智慧城市创建要紧密对接城镇化，智慧城市是兼顾理想与现实的统一体，是服务目标与解决问题的协同体。因此，围绕“五化”总体布局，构建安全体系，并在智慧城市、大数据建设中，将信息安全放在基础性地位是确保所有创新扎实、有效的首位要务。

四、城市治理智慧化实现作为的6个边界

从城市政府行政管理制度和分工的角度出发，并结合智慧城市的理念、方法优势，有助于清晰、丰富并强化对城市治理的理解。在落实中央城市治理要求的同时，应避免学术角度将治理边界过于扩展而使得在行政执行层面失灵或不适用；应避免技术角度将治理机械化组合而使得在操作层面失效或表面化。在比对中外城市治理沿革的同时，应客观认识我国城市行政管理的特殊性及其承担的职能。增强治理还是市场自发，从我国城市运行现实格局和执政需要等出发，多半是导向增强治理。但面对经济新常态、城镇人口集聚、互联网时代和社会行为变迁等冲击，增强治理与市场自发存在深刻博弈。治理是城市运营过程中的多主体的参与行动表征。智慧城市为增强治理提供了理念和方法依托，在城市运营中，通过交叉跨界、交互信息、协同处置和双向反馈等机制，实现城市管理与社会治理边界上的治理创新，直接促进政府相关领域行政效能的提升。

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。提出通过构建智慧城市，来完善城市管理工作的总体要求。城市管理与社会治理相辅相成，学科上较为地独立发展，而从城市整体管理水平的提升出发，需要加强融合和互动交流。智慧城市应重点从服务当前提升城市管理能力和社会治理水平出发，从学科的深度来把脉智慧技术应用的设计，为智慧城市建设和运营提供扎实的视角和有效的应用引导。城市治理应在行政管理的环境下定位，是城市管理和社会治理的中枢，而城市治理智慧化是实现中枢功能的关键。城市治理的智慧化可在城市管理与社会治理的边界上实现作为的六个边界：

边界一：促进不同空间尺度的城市治理机制的形成与城市空间管理的融合

传统的城市管理被认为是政府的职责，政府是城市管理唯一的合法主体。起初，这种城市管理主体的单一性与城市功能的单一性相适应。但是随着城市发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。单一的管理主体已无法满足城市公众多元化的要求，传统的政府管理模式逐渐不能满足城市市民的需要。城市变化的不仅仅是城市的外观，城市的运行方式也随着经济关系的演变而变化。可以说，几乎生活的所有方面，旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。这些激烈的变化和挑战都刺激着人们对当代大城市的思考，构成了传统城市管理向城市治理变革的背景。

城市治理是在复杂的环境中，政府与非政府组织、城市公民共同参与城市管理的方式、过程和机制。它是对传统城市管理模式的变革与创新，是城市政府统治的现代发展形式。作为一种新的城市管理模式，它更强调主体多元化。主张为了彻底解决城市管理中的问题，不仅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府组织的充分发展和功能的提高，以及市民社会的广泛参与和公民民主意识的增强。与传统的城市管理相比，城市治理具有更高的工作效率，代表更广大公众的需求，增加城市福利、促进社会公平。因此，探索从传统城市管理向城市治理升级的路径是对当代城市管理学科发展提出的强烈诉求。

在逐步建立完善的城市治理体系中，发展不同空间尺度的城市治理机制具有深刻的时代意义。现代的城市已经不再是一个相对于农村的概念，必须针对城市区域自身的特点和存在的问题，建立不同空间尺度、不同运作形式的城市治理体制，多维度、多角度解决城市面临的问题，形成多元化的城市管制机制与模式，促进城市空间管理的融合，提升城市文明程度。

边界二：以技术应用强化以“公众参与”等为特征的多元化共治格局实现

主体多元化管理是提高城市管理水平的必然要求，同时也是城市多元主体通过参与影响公共决策，表达自身利益诉求的过程。强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制。

作为城市管理的主要研究方向之一，参与式城市治理提出了在城市管理过程中政府、企业和社会组织之间在不同领域里相互合作和互动的关系。参与式城市治理框架的建立，有助于城市管理事务的有效解决，有助于提升政府治理能力，有助于城市的健康发展。全过程参与机制的建立有利于社会各方面的共同合作，为社会相关利益群体表达意志提供了稳定的制度平台，有利于充分实现政府与社会的沟通，增强社会对城市的认同感，能够为城市的健康和谐发展奠定稳固的社会基础。

通过运用社会学的理论和方法，对中国城市发展的历史、现状进行研究，探索中国城市发展的未来，避免重复其他早发国家在城市化过程中所犯过的种种错误，解决在社会转型过程中出现的一些突出社会问题，使我国城市走上理性化发展的道路，有助于实现城市的稳定。

边界三：基于智慧技术构建流动人口城市社会认同融入理论及其实现路径

城市社会印象是外来人员对城市认同感的体现。城镇化进程中和城乡发展的一体化，使得人口的流动性显著增强。外来人员城市社会认同感主要集中在经济发展、居民素质、文化底蕴、生态环境等四个方面，籍贯、城市居住时间、职业身份、性别影响着外来人员城市社会认同感。国外学者于上世纪80年代就从社会心理学的角度来尝试研究控制城市增长和维持生活质量的路径。从城市社会学和认同心理学理论来看。外来人员城市社会认同感关系到城市社会的稳定、和谐与发展，需要社会各界的关注。

边界四：基于大数据平台分析城市权力空间结构与居民社会关系响应机制、调控方法

社会的现代性的发生和发展，需要经过无数个单元的社会空间的生产与再生产，本身呈现了一种现代性的实际进程。空间是社会的产物，空间与社会相互交织、相互塑造。空间形态演变的背后有着深刻的社会动因，与此同时，流动人口对社会空间转型的影响。新都市社会学可能成为空间概念与城市社会学结合后，产生的新兴研究焦点。

边界五：基于智慧技术开展城市用地性质的社会评估与不同稳态的社会城市用地结构

城市化中一个被长期忽视的问题：城市中没有经济社会价值的区域，存在“零价值区”、“负价值区”、“城市失用地”和城市“孤岛”，为了提高城市用地的社会学价值，应当综合考虑从社会学角度评估城市用地，并构建基于稳态社会理论的城市用地结构，使土地城镇化与社会稳态协调同步。

边界六：基于智慧技术建立与城市化进程相适应的城市社会现代性及其衰败预警机制

城市化与城市现代化的发展存在着“解构”与“结构”的双重嬗变，通过中国城市化进程的分析就能看出典型的“系统解构”和“系统结构”的双重不适应问题。城市化在改变着中国，以往的社会存在被“解构”的同时，亦表现为某些落后的社会传统和新社会存在被“结构化”和“固化”的现象，某些新的社会要素虽然以新的面貌出现，但却是传统落后文化的翻版，一出现则成为社会进步的桎梏。当代中国出现的形形色色的社会问题，虽然不完全与城市化进程有关，但是，却与城市缺乏现代性的建构有关。社会发展阶段性目的之一必然包涵社会现代性的建构。

五、结语

中国智慧城市建设，依托国家大数据战略，将在基础性和决策支撑上得到强化，从对新兴技术的认知，到结合城市空间、产业特征与趋势，从决策科学出发，填补应用型理论短板，在体制机制建设中充分培育智慧城市行政抓手和有效协作方式，实现基础性建设与应用性实施的同步设计、有机联动，参考标准体系，并坚持制定有效的智慧城市顶层设计与与规划，提高智慧城市推进的行政效率与轨迹的延续性、系统性，以研究型学生的培养为入口，实现智慧城市事业化人才的持续供给，从强可运营（市场化）、强可感知（市民化）、强广泛参与（社会化）和强创新（能扩散）出发，设计智慧城市PPP。

雄安新区将规划建设绿色智慧新城作为首要目标，或将成为中国智慧城市事业化的创新标杆。结合智慧城市基本面上存在的关键问题，智慧雄安建设，宜尝试在理论指导下，根据疏解非首都功能、带动河北以至京津冀协同发展的要求，坚持“产城融合—空间生态自组织—协同经济”的智慧城市建设模式，全面统筹规划建设与运营，为中国智慧城市建设提供参考。

作者简介：徐振强，博士，数字城市中心副主任，金砖国家智慧城市峰会中方代表，“2017中国智慧城市城市影响力人物”，北京、上海、重庆、北京城市副中心（通州）和雄安新区等智慧城市决策咨询专家，著有《数字中国——智慧城市高质量案例精选》、《智慧城市新思维》等，在《区域经济评论》、《城市发展研究》、《城市规划学刊》和《北京规划建设》等发表学术文章105篇（按智慧城市主题检索全国第一），中文文章总下载量近50,000余次（2012年起）。